(原文發表於2009年12月4日)

根據新形勢，將基本法的實施推向新的歷史高度

曹其真

尊敬的各位領導、各位嘉賓、女士們、先生們：

在迎來澳門特別行政區回歸祖國十周年之際，舉辦這樣一個“紀念澳門基本法實施十周年的座談會”，是非常有意義的事。能夠被邀請在此次座談會上發言，我感到非常的榮幸。多年來，我既有幸親身參與和見證了澳門回歸祖國的歷史進程，也有幸直接投入了在澳門貫徹落實基本法的十年實踐，目睹了澳門特別行政區在過去十年所取得的巨大成就，今天我們可以肯定地說，“一國兩制”在澳門得到了成功的實踐，基本法的原則精神和各項制度也得到了較好的貫徹執行。

目前，全面系統地總結十年來在落實“一國兩制”、“澳人自治”、高度自治方面所取得的實踐經驗，繼續深化對基本法的原則精神和制度的正確認識和理解，檢討分析在具體落實工作中所存在的一些缺失，並在此基礎上進一步改進和強化我們的各項工作，把“一國兩制”事業推向新的歷史高度，是基本法實踐者和理論工作者一項責無旁貸的重要使命。

以下我將結合自己的親身經歷和感受，從回顧歷史和展望將來的角度，對澳門基本法的實施問題，談一些自己的意見和看法，以供參考。

一、回顧總結歷史，科學地評價基本法

1999年12月20日澳門回到了祖國的懷抱，同日澳門特別行政區正式成立。由此，“一國兩制”、“澳人治澳”高度自治的基本方針政策和澳門基本法的各項規定開始進入了全面實施階段。這是繼香港回歸祖國後，中華民族的又一盛事，每一個炎黃子孫無不為之欣喜自豪。

時至今日，我們已經有了十年落實“一國兩制”和澳門基本法的實踐，這期間澳門社會發生了翻天覆地的變化。回歸前，澳門作為一個經濟結構嚴重單一、對外高度依賴的微型經濟體系，經濟發展持續低迷，任何外界的變化都會對澳門社會產生巨大的影響，特別是在九十年代初受外圍經濟影响，澳門經濟出現了持續多年的負增長。回歸後，在經過短暫的“固本培元，穩健發展”的過渡期之後，伴隨著博彩業的開放以及“自由行”、緊密經貿關係安排等一系列經濟政策的實施，澳門經濟以雙位數的增長速度實現了超常規發展，人均GDP一躍位於亞洲國家和地區的前列；徹底改變了回歸前社會治安長期不寧，黑社會勢力猖獗，社會秩序處於近乎失控的情況，與此同時由於大量外資的湧入，澳門的國際化程度得以迅速提高，澳門的旅遊文化產業得以快速發展，澳門歷史城區被列入“世界文化遺產名錄”。總之，澳門所取得的成就有目共睹，舉世公認。所有這一切都充分驗證了“一國兩制”、“澳人治澳”高度自治的方針政策是完全正確的，並證明基本法對有效落實“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針政策提供了憲政性法律保障。

經過十年的實踐，我們可以十分肯定地斷言：澳門基本法是一部具有前瞻性與科學性的基本法，一部原則性與靈活性結合的基本法，同時也是一部充分考慮澳門歷史、照顧和銜接澳門現實的基本法。事實證明，澳門基本法在某些制度的設計上比香港基本法更加完善。例如，基本法第24條關於永久居民的定義，澳門基本法起草委員會的委員們在參考了香港基本法24條的基礎上將條文寫得更清晰，從而避免了回歸後不必要的爭拗。也正是因為基本法的制度設計切合澳門的實際，才使得這部憲制性法律有效地保障了回歸十年來澳門社會的繁榮穩定及“一國兩制”及“澳人治澳”高度自治在澳門的具體落實。

十年來基本法在澳門的貫徹實施，總體上而言是順利的。特區作為中央直轄下的一個地方行政區，在堅持“一國”的前提下，堅定地維護了國家的主權、統一和領土完整。應當在特區實施的全國性法律得到了有效落實，基本法第23條賦予特區自行立法維護國家安全的憲制責任也已得到妥善履行。在特區內部事務上，在中央所授予的高度自治權的基礎上，“兩制”中特區內部的法制建設也得到了進一步的發展與提升。但是，我們也不得不承認，在實施基本法且取得驕人成就的同時，我們在澳門經濟超常規發展中仍然面臨著經濟結構過於單一的問題，實現經濟的可持續發展和適度多元化仍任重道遠；經濟的快速發展帶來的一系列複雜的社會問題也需要我們正視及積極解決。另外對於基本法所規定的一系列重大制度，諸如“一國”與“兩制”的關係、中央與特區的關係、在行政主導的政治體制中立法與行政的相互關係等問題的認識，仍然還處在一個有待深化和完善的階段，因而需要我們加倍努力，結合澳門發展的新情況、新變化、新需要而繼續前行。

二、當前需要妥善處理的幾大問題

從我們十年落實基本法的初步經驗當中所存在的一些缺失和不足以及特區的長遠發展著眼，我認為，在特區內部，當前尤為需要妥善處理好以下幾方面的問題：

（一）高度自治與依法施政的關係

基本法規定，特區在高度自治範圍內行使行政管理權、立法權、司法權和終審權以及一定的對外交往權。可以說，中央通過基本法授予特區的自治權是相當廣泛的。這種授權是一種有效落實“澳人治澳”、高度自治的制度性安排，其目的是為了讓澳門人充分行使當家作主和自我管理的權力。但為具體落實這種制度性安排，充分行使好中央所授予的權力，關鍵在於特區是否嚴格依法施政，而是否符合基本法則是檢驗依法施政的唯一標准。因此，我們必須不遺餘力地堅持維護基本法的權威，且不允許對基本法的正確理解出現絲毫的偏離。

但徒法不足以自行，基本法作為一種憲制性法律，其有效落實需要一系列具體的法律制度加以配合、補充和具體化，為此要求我們在澳門自行制定各種必要的法律，特別是建立和完善一些規範權力行使與監督制約的必要制度。但到目前為止，我們的法律和制度有的還處於缺失狀態，有的已經跟不上形勢發展的需要。我們現在沿用的某些重要法律，還是回歸前制定的。雖然說根據基本法第145條的規定，這些原有法律得以保留，但其繼續在澳門生效的安排必竟是過渡性和暫時性的。因此，隨著社會的發展，我們的法律和制度必須與時並進，以期達到完全符合基本法的原則和精神。

（二）行政主導與立法監督之間的關係

基本法所確立的特區政治體制是行政長官具有較高的法律地位和較大的決策權限的行政主導型政治體制，行政與立法既相互制衡又相互配合。本人認為這一體制的實質內涵是指制定法律和政策的主導權屬於行政機關，其目的是為了保障特區政府能較靈活地制定符合社會發展及社情民意的政策，並及時糾正在施政中所可能出現的缺陷與不足，從而提高施政效率。也正因為行政機關享有較大的權力，因而基本法要求在體制上必須完備各種監督制衡機制。經過十年的實踐，我們對這一體制的認識雖然已大大深化，但在妥善處理體制運行所必要的權力制衡方面，也就是說在保障行政主導權的行使合法、合理的同時，強化立法機關對行政的監督，建立一個良性互動的行政立法關系仍然是特區未來工作的重點之一。

（三）“基本不變”與改革、發展、創新之間的關係

澳門回歸後，在特區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。這一原則性規定是落實“一國兩制”方針的必然要求，而基本法所規定的“基本不變”原則，正是為了從立法上保障這一重要方針的落實。本人認為，基本法所規定的“基本不變”是指澳門社會的經濟基礎及其價值觀念的不變。具體體現在基本法的一系列制度中的是:現行的社會、經濟制度不變；保護私有財產制度不變，依法徵用私有財產必須給予合理補償的制度不變；法律基本不變，澳門原有法律除同基本法相抵觸外得以保留，並過渡為特區法律體系的一個重要組成部分；特區繼續保護澳門居民所享有的各項基本權利和自由等等。但在具體落實上述各種制度“基本不變”原則的同時，我們必須分清哪些必需長期堅持不變，哪些可以暫時不變,而哪些是必需根據實際情況的變化及發展盡快加以改變。當然，在堅持“一國兩制”的原則下，社會經濟制度，保護私有財產制度，徵用私有財產必須給予合理補償的制度，保障澳門居民享有基本權利和自由等制度必須予以堅持，並保證五十年不變，但對澳門法律制度中所存在的一些難以適應和滿足社會發展需要的規章制度，則必須進行持續不斷的改革創新。回歸後儘管特區立法會制定了141部法律，中文和雙語立法得到了明顯的改善和提高，但總的來說，法律改革和制度創新的工作依然是任重道遠。

三、根據新的形勢，繼續深化對基本法的認識

澳門回歸己經十年，為將基本法的貫徹實施推向新的歷史高度，我們有必要根據新形勢繼續深化對基本法的認識。我們要總結過去十年在澳門實施基本法過程中的經驗，對此要注意和防止兩種偏差和傾向。我們既要防止主觀隨意地認識和理解基本法，也要防止機械僵化地認識和理解基本法。前者會損害基本法的嚴肅性和權威性，而後者則會影響基本法的適用性及減低基本法的應有價值。另外，我們必須在關注基本法的立法原意的同時，重視對實施基本法所必要的配套制度的制定。

我認為，過去十年我們在特區實施基本法是成功的。我們通過實踐對基本法所體現的方針政策和立法精神、所蘊含的原理和理念、所設計的各種具體制度和規定，進行了初步的探索和驗證，由此也為我們繼續深化對基本法的正確認識提供了必要的前提和基礎。而在這個基礎上，只要我們繼續堅定不移地貫徹執行基本法，認真對待在重大制度落實過程中出現的具體問題，找出並改進我們施政上的不足和缺陷，我們的“一國兩制”、“澳人治澳”事業在澳門一定會更顯光芒。

最後，我想強調的是，中央通過基本法賦於特區的高度自治權是史無前例的。其根本目的是讓澳門人真正當家作主，根據自己的意願管理好澳門，並保障澳門社會各階層民眾的利益，使廣大民眾從特區的穩定發展中分享發展成果。毫無疑問，過去十年特區的快速發展是値得我們自豪的，但是快速發展給澳門社會帶來了極大的變化，社會利益關係趨於多元化和複雜化，各種利益訴求和矛盾對我們施政提出了更高的要求。隨著社會經濟的發展，澳門內部貧富矛盾增加，很多中低收入的澳門居民在醫療衛生、社會福利、住房問題、公共交通、生活環境等方面的訴求尚未得到滿足。為此，我們的行政，立法，司法機關的各方面工作必須與時並進，提高效率並快速回應社會訴求，積極消除和減少澳門居民出現的某些不滿情緒，把澳門建設成一個真正和諧有序的社會。因為只有這樣，才能真正符合“澳人治澳”最終所要達到的施政為民的目的；也只有這樣，基本法才能真正深入民心，並保持其強大和持久的生命力。