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功。德。言
「一地兩檢」,法以外,還須顧及情、理 (1)
 
王文彥
怡居地產常務董事及
中原地產創辦人
2018年1月2日

人大常委會去年1227日以158票全票通過,批准「一地兩檢」《合作安排》決定草案,確認《安排》符合憲法及《基本法》。會議認為,《基本法》授權香港特區實行高度自治,而香港與內地就「一地兩檢」協商出適當安排,是香港行使高度自治權的體現。至於在西九龍站設立內地口岸區,會議認為不改變香港特區的行政區域範圍,不影響香港的高度自治權,亦不減損香港居民依法享有的權利及自由。


針對法律基礎,人大常委會指出,內地派駐人員到西九龍站內地口岸區執法,其範圍嚴格限制在內地口岸區之內,不同於《基本法》第十八條規定的,將全國性法律在整個香港特區實施的情況;而內地口岸區場地使用權的期限、費用等,由香港與內地簽訂合同作規定,符合《基本法》第七條關於香港土地所有權和使用管理規定。文本提到,西九龍站口岸啟用後,對《合作安排》如有修改,由國務院批准,並報人大常委會備案。

人大常委會副秘書長李飛在記者會上強調,人大常委會的決定具憲制地位及最高法律效力,「一言九鼎」,強調香港實施的所有法律和發生的行為,是否符合或牴觸《基本法》,「全國人大常委會具有最終決定權。」他形容,今次決定的法律效力,等同當年以決定方式確認《基本法》符合憲法,「是重要的憲制性判斷,不容置疑。」

對於《基本法》第十八條規定,除非被列入《基本法》附件三,否則全國性法律不在香港實施,李飛說,不能單憑普通法上的字面理解第十八條,指此條文的重要含意是香港原有法律可繼續實施外,中央亦保留了一部分對特區事務的立法權。他舉例指,在香港舉行人大選舉,就是跟內地選舉辦法,沒有引入附件三。 

李飛又以深圳灣口岸為例,指深圳在十一年前將區域內一塊查驗區域授予香港,用香港法律管轄,視之為香港;今次西九龍站的內地口岸區亦應視為內地,因此在內地口岸區實施內地法律,不是第十八條所指的在香港特區實施。他強調,中央對第十八條適用權的處理非常謹慎,不是輕易執行,回歸以來只做過四至五次,反映中央自我約束。他反問是否只要將內地法律通過納入附件三,便可在港實施,「你們香港人願意嗎?放心嗎?」

人大常委會的決定公佈後香港大律師公會幾乎馬上就作出反應發表了<<香港大律師公會就全國人大常委會於 2017 12 27 批准「一地兩檢」合作安排的決定之聲明>> (全文見下列附件)

香港大律師公會的聲明相當長論點亦相當多我集中論述它的第3、第4、第5、第68及第9條。

- 待續 -

 

附件:

香港大律師公會就全國人大常委會於 2017 12 27 批准「一地兩檢」合作安排的決定之聲明

1. 全國人大常委會於 2017 12 27 日通過決定,確認「一地兩 檢」合作安排(人大常委決定)。香港特區政府並於同日發佈 《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實 施一地兩檢的合作安排》(合作安排),內容包括:

a. 在廣深港高鐵香港西九龍站設立內地口岸區,由特區政府 交予內地使用和實施管轄,內地口岸區使用權的取得、期 限及費用等事宜,由雙方簽訂合同作出規定(第二條);

b. 內地口岸區由內地根據合作安排和內地法律實施管轄(包 括司法管轄),內地口岸區視為處於內地(第四條);

c. 內地派駐出入境邊防檢查機關、海關、檢驗檢疫機構,在 內地口岸區辦理相關出入境邊防檢查、海關監管、檢驗檢 疫手續,並根據內地法律履行職責(第五及六條);

d. 前往特區的高鐵乘客離開內地口岸區前視為處於內地,但 凡違反內地法律,由內地機構根據具體情況依法採取相應 法律措施(第九條);

e. 前往內地的高鐵乘客進入內地口岸區後即視為處於內地, 但凡違反內地法律,由內地機構根據具體情況依法採取相 應法律措施(第十條);

f. 香港特區有關人員經內地派駐機構請求並授權,可在內地 口岸區協助處理突發、緊急事件(第十二條)。

 

2. 香港大律師公會於 2017 10 19 日發表聲明,表示正密切關 注「一地兩檢」安排「三步走」的發展。公會認為現在是適當時 刻評論相關的法律及憲制議題,以使公眾能夠進行恰當、有建設 性及理性的討論。

 

3. 公會認為國務院港澳辦主任張曉明於 2017 12 22 日就人大 常委決定的草案提出的說明(該說明)指「香港特別行政區依法 享有的高度自治權,是其與內地作出上述一地兩檢安排的權力來 源」之說,於多個重要方面不正確。公會就該說明中提及的《基 本法》條文有以下見解:

a. 特區政府根據《基本法》第 154(2)條享有特區出入境管制 權,說明是由特區政府(而非內地部門)於西九龍站對由 香港前往內地的高鐵乘客進行出境檢查,及對由內地進入 香港的高鐵乘客進行入境檢查。

b. 縱使特區政府根據《基本法》第 118 119 條可制定政策 促進和協調各個行業的發展,及提供經濟及法律環境鼓勵 投資、技術進步及開發新興產業,這等指引性的條文並不 授權特區政府作出任何不符合《基本法》下制度的舉動。

c. 《基本法》第 7 條授權特區政府可將特區境內的土地使用 權批出予他人,但該條文並不授權特區政府剝奪所有特區 機構(尤其包括司法機構)對於該特區境內的土地上的人 和事的管轄權。

 

4. 公會因此堅決認為該說明中提及的《基本法》條文,沒有一條能 夠為特區政府依照合作安排實施「一地兩檢」提供法理基礎,尤 其是根據合作安排,內地口岸區位於特區之內卻並非受特區根據 《中華人民共和國憲法》第 31 條及《基本法》第 11 條下確立的 制度管轄。《基本法》第 11(2)條訂明,即使特區立法機關制定 3 的任何法律,均不得與《基本法》相抵觸,因此合作安排(僅為 特區政府和廣東省政府之間訂立的協議)不可能凌駕《基本法》 11 條的規定。

 

5. 公會認為,該說明中提出因內地法律的實施只限於在西九龍站的 內地口岸區(而該區域根據合作安排將被視作處於內地)而非整 個特區,因此並不違反《基本法》第 18 條,此說有違該條文的 任何正常解讀。延伸下去,此說法可意味內地法律只要適用範圍 並非全香港,便可於特區境內由特區政府指定的任何地方(例如 高等法院大樓)執行,這完全漠視及閹割《基本法》第 18(3) 下只有列於附件三的全國性法律方可在特區境內實施的規定。

 

6. 人大常委決定僅指出全國人大常委會批准合作安排的落實並「確 認」合作安排符合《中華人民共和國憲法》及《基本法》,卻未 就此「確認」提出任何基礎及理據。然而,人大常委決定同時指 令特區政府「應當」立法保障合作安排得以落實。公會對此表示 震驚,此宣佈等同指「但凡全國人大常委會所說符合的便是符 合」。這並無前例的舉動,是回歸後在香港特區落實執行《基本 法》的最大倒退,嚴重衝擊「一國兩制」的實施及法治精神。

 

7. 公會認為,全國人大常委會不能憑空得到和行使權力,其職能及 權力源自《中華人民共和國憲法》第 67 條規定,其對香港特區 可行使的權限,則由《基本法》第 17182090158159 160 條及附件一和附件二賦予及規限。全國人大常委會就特區 事務作出的任何決定,必須依從《中華人民共和國憲法》及《基 本法》的上述條文。

 

8. 全國人大常委會未能指出內地於西九龍站內地口岸區派駐出入境 邊防人員根據內地法律履行職責如何不同於《基本法》第 18 下在特區實施全國性法律,亦未能解釋為何於西九龍站劃分不同 管轄權區域及將內地口岸區視作處於內地的必要,更完全未能解 4 釋設立內地口岸區如何不改變特區的範圍,如何不影響特區依法 享有的高度自治,以及如何不減損港人依法享有的權利和自由。

 

9. 人大常委決定完全未能就「一地兩檢」安排「三步走」的最後一 (即本地立法)提供明確的法理基礎。合作安排下內地口岸區否 定應用特區的制度,則根據《基本法》第 11(2)條,與《基本 法》第 4111922(3)313538394180 87 條有 衝突,公會認為,特區政府不可能純以人大常委決定作解脫。

 

10. 公會認為人大常委決定及其作出的過程,令致本港法律界以至於 香港以外的法律及政治群體懷有一個強烈的觀念,就是在香港特 首及其領導的政府的要求下,全國人大常委會是會作出其認為 「好事情」的決定而漠視《中華人民共和國憲法》及《基本法》 相關的條文及限制。此舉無可避免地削減本地及國際間對特區奉 行「一國兩制」及法治的理念及決心,為此公會表示極度憂慮及 遺憾。特區政府、國務院及全國人大常委會相互「配合」下作出 的人大常委決定,已不能彌補地侵害了《基本法》的完整。

 

香港大律師公會 2017 12 28

 
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